李锋  江西省住房城乡建设厅

2011年我国将投入1．3万亿元用于建设 1000万套保障性住房和棚户区改造住房，保障房数量可能将首次超过市场类住房。今后几年，保障性住房建设任务将十分艰巨，而最大的困难就是资金缺口非常巨大。因此，有专家建议，通过完善住房公积金制度，在优先保证缴存职工提取和个人住房贷款前提下，利用部分结余住房公积金直接投资建设公租房，不仅可以减轻地方负债压力，还可以发挥示范效应，促进形成多元化公租房筹融资机制。此建议可行吗?本文试作论证。

一、住房公积金投资公租房优劣比较

住房公积金投资建设公租房，意义是显而易见的。

第—，住房公积金的地位将明显提高。我国住房公积金制度的产生缘于城镇住房制度改革，作为房改的“中心环节”，其对房改的推动功不可没。1998年后，国家停止实物分房，居民住房通过市场化解决，住房公积金则以其低利率贷款为缴存职工购建住房提供资金支持，起到了一定的作用：随着国家房地产调控政策一浪紧似一浪，尤其是限购政策的出台，住房公积金的使用亦随之下滑，使用率降低，其地位呈边缘化趋势。今后几年，国家保障住房的建设力度将逐渐加大，尤其是公租房建设将成为保障性住房的主要形式，如果住房公积金能在此时投资公租房建设，解政府资金缺口之急，则住房公积金的地位会因此有大幅提高。

第二，住房公积金的效用能得到更大发挥。住房公积金的政策优势非常明显，在此无须赘言。而公租房是今后住房保障体系当中的一个重要组成部分，政府责无旁贷，要提供建设条件。原则上，公租房建设用地像廉租房一样，由政府无偿划拨；加之公积金的直接投资建设，这两项具有保障性质的政策相互叠加，则住房公积金的住房保障效用将得到空前发挥。

第三，有利于改变住房公积金使用单一的局面。住房公积金的使用方向一直受到严格管制，即仅限于向缴存公积金个人发放住房贷款。这种单一的使用方向，使公积金的使用受到严重制约。如果房地产市场形势好，购房者众，则公积金的使用水平就高；如果房地产市场受到压制，购房者持币观望，则公积金贷不出去，资金使用率就要降下来。如果公积金能够投资公租房建设，再加上此前开展的支持保障性住房建设贷款试点，无疑将改变其使用结构。管理中心也能适应市场变化，采取主动措施，用好用活公积金，那么，住房公积金的使用率将会大幅提高。

第四，有利于归集面的拓展。将住房公积金直接投资于公租房建设和住房公积金的归集业务联系起来，似乎是不搭界的事。其实不然，这里有个前提条件，即公积金投资建设的公租房应定向供应给缴存了住房公积金但暂时无力购买商品房的人。这种定向供应的做法，将会增加住房公积金的吸引力，吸引更多尚未建立住房公积金的单位，尤其是民办非公企业缴存公积金。

第五，增强了资金抗风险能力。目前住房公积金的资产形态主要表现为个人住房贷款和存放于银行的结余资金，而过多的结余资金沉淀在银行，为一些不法分子带来寻租空间，总有些机构打这些资金的主意，让管理者防不胜防。倘若管理者怀有私心，则风险就更大了。因此，拿出部分资金直接投资公租房建设，将现金转化成实物资产，同样有利于改善住房公积金的资产结构，化解可能存在的风险。另外从住房资产来看，今后很长一段时期内，住房资产仍是抗通胀的好品种。   

第六，有利于住房公积金保值增值。我们算笔账：假如住房公积金投资建设1万平方米的公租房，按每平方米建设成本2000元(土地划拨)估算，需要资金2000万元，公租房月租金按10元每平方米算的话，年收入约120万元，扣除管理成本(一般情况下，1万平方米的住房需物业管理人员7～11个)约20万元，收益大概100万元左右，年收益率5％，与个人住房贷款利率相当，并略高于银行存款利率。

当然，住房公积金直接投资公租房建设，也存在不容忽视的问题。

一是，政策障碍。由于公租房建设刚刚起步，住房公积金能否直接投资公租房建设，需要政策予以明确。从已有的政策来看，住房公积金还不被允许直接投资，只有住房和城乡建设部等七部委在《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》中提出，住房公积金可以向政府投资的公共租赁住房建设发放贷款。这仅是间接参与公租房建设，与公积金直接投资建设有本质不同。所以，要开展此项业务，必须突破已有的政策限制。

二是，资产流动性将降低。由于公租房不能出售变现的特质，住房公积金直接投资公租房建设，将使住房公积金的一大笔资金转变成不易变现的住房资产，导致住房公积金资产流动性大为降低。住房公积金是属于缴存人所有的长期住房储金，如何预防资金的流动性风险，值得研究。

三是，分散管理。就总体而言，住房公积金结余资金为数不少，至2009年末公积金结余资金逾5000余亿元(实际可用的没有这么多，需计提一定比例的备付金)。由于住房公积金分散管理，这笔巨额资金分散在全国300多个管理中心，多则数百亿，少则几千万，如果都开展直接投资公租房建设，各地效果肯定不同，未必会达到预期效果。

四是，无辙可循，公积金管理面临新的挑战。住房公积金投资公租房建设无论是组织机构、人才配备、管理模式等均要做非常大的改变。此外，如何调动管理者的积极性，激发管理中心参与公租房建设的积极性和主动性，也关系着公积金投资公租房建设的效果。

五是，如何平衡住房公积金正常使用与投资公租房建设资金比例，确保公积金缴存人权益不受侵害。住房公积金终归为缴存人所有，缴存人尽了缴存责任，必定要享受政策权益。虽然直接投资公租房建设也是保障那部分买不起房的缴存人的利益，但需要利用公积金贷款购建住房的这部分缴存人的权益也要保障，还要保证正常捉取公积金的需要。平衡这三部分的利益，对住房公积金管理者来说是一个新课题，处理不好，不但起不到应有效果，反而会招来诸多非议。

从上述分析可以看出，住房公积金直接投资公租房建设，符合这项制度设计的初衷，有利于这项制度的完善和发挥更大的成效，也有利于制度的长久持续发展。当然，这也需要跨越诸多障碍。

二、公积金直接投资公租房建设方式探讨

公租房建设主要有三种模式：第一种，由政府无偿划拨土地、融资建设并管理。第二种，由政府划拨土地，吸引社会机构宋参与建设，即“政府出地，企业出钱”。特别是在一些用工比较集中的开发区、产业园区和大企业，可以采用这种方式。第三种模式，政府拿出一部分土地指定用于建公共租赁住房，让各类企业通过市场方式取得这些土地，然后自己去建设公租房，并拥有这部分公共租赁住房的所有权。

如果住房公积金直接投资公租房建设，应该算上述哪种模式呢?准确地说，没一种适合住房公积金的。比较接近的，应是第二种，即政府划拨土地，社会机构来参与建设。要说完整，还应结合第三种模式中“拥有这部分公租房的所有权”的特点。因为，住房公积金直接投资公租房建设，所用资金是归缴存人所有而不是管理中心这个机构的(所有权与使用权分离，管理中心只是代行使用权而已)，从防范风险角度出发，管理中心应代理缴存人获得所投资公租房的所有权。这应是住房公积金直接投资公租房建设的先决条件。

住房公积金直接投资公租房建设的具体方式有以下三种：直接组织方式、全委托方式和半组织半委托方式。

直接组织方式，是指住房公积金管理中心作为公租房的所有者，直接组织公租房建设与管理的全过程，包括资金投入、组织建设队伍、建设材料的采购与招投标、对建设过程的监督等，公租房建成后，还要制定方案、遴选入住对象、组建管理队伍，进行管理考核与效益核算，等等。

全委托方式，是指住房公积金管理中心通过某种方式(多为招标)选择某企业或专业机构来具体承接公租房的建设与管理，公积金中心与所选企业或机构建立委托关系。这里又可分为全过程委托、阶段性委托两种方式。前者是将公租房建设与管理一次性委托给一家单位来做，后者是按不同阶段的任务进行划分委托，如建设阶段的委托和管理阶段的委托。

半组织半委托方式，即上述两种方式的组合，管理中心根据自身情况，或组织前期的房屋建设，后期则以委托的方式进行管理；或前期以委托的方式进行公租房的建设，后续管理则由公积金中心全权组织进行。

直接组织方式最大的优点是，公积金中心能够全面实时掌握公租房建设进度及后续的人员入住等情况，能够全面掌握资金投向、使用状况等，这对控制资金风险有很大帮助。当然，其最大缺点是，公积金中心必须要有各方面的人才、足够的精力、时间，这对公积金中心而言，现阶段是很难做到的。

全委托方式则恰恰和直接组织方式相反，公积金中心只需遴选出受托方，但由于委托方和受托方的信息不对称，资金方面和制度成效方面的风险便难以掌控。

半组织半委托方式，明显地是综合了上述两种方式的优势，结合了公积金中心的专长，将不擅长的业务“外包”出去，而对需要自己掌控的业务自主管理，这样能发挥一己之长，较好地掌握公租房的建设或管理情况，并能有效化解风险。

三、公积金投资公租房建设的几点建议

第一，选择省会以上的大城市、特大城市开展公租房建设试点。一是，这些城市工业基础好，外来人口多，对公租房的需求强烈，公租房建设后不愁入住的问题；二是，这些城市不但房价高，房租也相当高，公租房建成后，即便是将公租房的租金定在市场价的60％，也能保证公积金的投资收益，且还能带来更大的社会效益；三是，这些城市的公积金结余资金较多，能保证建成相当规模的公租房，且不会影响公积金的正常业务开展。

第二，公租房选址应主要选在工业区和经济开发区。这里集中了大批的工矿企业、非公经济组织，却也是公积金制度建立比较薄弱的区域，如果有选择地在这些区域建设公租房，一来可保证向已建立制度的单位定向供应公租房，二来可起到示范引领作用，从而增强住房公积金制度的吸引力。

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